황인형
재단법인 동천 상근변호사
사단법인 시민 정책위원
# 광장에서 피어난 자발적 기부 - 기부는 표현이고, 참여다!
2024년 12월 3일 대통령의 비상계엄이라는 너무도 갑작스럽고 비현실적인 상황 속에서도 많은 시민들이 광장으로 나왔다. 추운 날씨에 집회에 참여한 사람들을 위해 간식과 보온장구를 나누거나, 어린이를 동반한 가족을 위해 이동 쉼터를 제공하려는 여러 주체들의 자발적인 노력이 있었다. 시민들이 집회에 참여하고 직접 연단에 올라 목소리를 낼 수 있도록 장소와 프로그램, 시설을 마련하여 독특한 ‘응원봉 문화’가 생겨나는 장이 마련되기도 했다.
그 뜻에 동참하는 사람들은 집회에 참여하거나, 직접 힘을 보태지는 못하더라도 기부를 통해서 자신의 뜻을 전한다. 기부는 시민 개인의 정체성을 형성･표현하고, 사회 구성원으로서의 연대와 소속감을 확인하며, 넓게는 자아를 달성하는 중요한 수단이다. 이는 계층과 정파를 가리지 않는다.
그렇다면 반대로 기부를 통제해야 한다는 발상은, 근본적으로 기부행위를 통해 실현되는 표현의 내용이 마음에 들지 않으니 통제하겠다는 생각, 내지는 그러한 표현을 매개하는 행위자(기부금 모집자)를 공격하거나 억압하고 싶다는 반민주적 욕망에서 비롯된다고도 할 수 있겠다.
12.3 계엄령 이후 응원봉을 들고 광장에 모인 시민들 (이미지 출처: 내란청산·사회대개혁 비상행동)
# 기부를 막는 법, 그 시작은 일제 통치였다.
법률은 국가 권력의 행사 근거다. 따라서 법에 의해 기부 모집에 대한 제재를 가할 수 있다는 것, 특히 국가가 정하는 기준에 근거해 기부 모집을 원천적으로 차단할 수 있다는 것은 국가가 (또는 통치 권력에 순응하는 누군가가) 필요에 따라 기부를 통한 시민의 표현행위를 제한하거나 탄압할 길이 열려 있다는 말이 된다.
한국에 그런 법이 있다. 바로 「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」(이하 ‘기부금품법’)이다1). 그 기원은 1909년 2월 27일, 일본 통감부(대한제국의 식민통치를 준비하던 기구)가 이완용 내각 총리대신 명의로 공포한 각령(閣令)2) 「기부금품모집취체규칙」에 있다3). 「취체규칙」은 당시 국권회복운동의 근간이었던 민간 사립학교의 기부금 재원을 차단하는 것을 주요 목적으로 하였고4), 이는 식민지 조선 헌병경찰의 정치사찰 업무 중 하나였다5). 규칙위반은 모두 형사처벌 대상이었다(제7조). 일본제국과 친일 관료집단의 통치 도구로서 민간의 결사를 감시하고 탄압하는 수단이었던 만큼, 위반 시 모두 형사처벌하는 강력한 제재를 둔 것으로 생각된다.
# 변치 않은 시각, 100년이 지나도 변하지 않는 통제의 논리
이후 기부금품법은 「기부통제법」, 「기부금품모집금지법」, 「기부금품모집규제법」 시기를 거치며 기부모집을 원칙적으로 금지하고 매우 예외적으로만 허용하다가, 약 100년 만인 2006년경 등록제로 바뀌어 현재에 이르렀지만 기본적인 법률의 구조는 그대로 유지하고 있다.
기부금품의 모집을 사전에 등록(과거에는 허가 취득)하고 모집과 사용계획에 따랐는지를 등록청에 보고하는 것을 체계의 골자로 한다. 만일 미등록, 모집목적 외 사용, 모집비용 충당비율 위반 등 의무위반 사항이 있다면 일체 형사처벌 대상임은 현재도 동일하다. 오히려 벌금형만 규정되어 있던 대한제국의 「취체규칙」에 비하여, 대부분의 주요 의무사항 위반이 3년 이하의 징역형까지 예정하고 있어 처벌의 강도도 높다.
기부금품 모집등록 절차 안내 (이미지 출처: 행정안전부)
# 규제의 역효과, 시민을 위한 법이 시민을 겨눈다.
기부금품법은 무분별한 모집과 부적정 사용을 방지하여 성숙한 기부환경을 조성한다는 데 법률의 목적을 둔다고 설명한다. 그러나 강압적이거나 사기적인 모금행위는 다른 형법상의 범죄로 충분히 규율할 수 있는데, 등록과 같은 행정의무 위반을 사유로 처벌규정을 추가한다고 하여 더 건전한 모금이 가능해진다는 설명은 납득이 어렵다. 정작 기부금품법은 등록을 한 모집에 대해서만 관리･감독을 예정하고 있어 미등록 상태의 모집자에게 행정지도를 할 권한조차 없다.
실제 현장에서 기부금품법은 정치적 목적, 단순한 반감이나 사적 목적 등에 의해서 단체를 공격하는 수단으로 흔히 쓰인다. 강압적･사기적 행위가 결과적으로는 발견되지 않더라도, 단체의 명성이나 염결성(廉潔性)에 흠집을 내고 등록청의 검사나 수사 대응에 많은 시간과 자원을 소모할 수밖에 없게 되기 때문이다.
게다가 법률의 각종 정의 규정이 모호하고 복잡하여, 법률의 적용범위에 관한 판단이 사실상 단체실무자, 등록청 관계자, 수사기관 조사자 등 행위자의 주관과 해석에 맡겨져 있다. 만일 법 위반이라 판단될 경우 단체의 평판에 악영향을 미치고 시정 기회 없이 수사･처벌 및 공익법인(구 지정기부금단체) 지정 취소의 불이익까지 받을 수 있으므로, 시민 입장에서는 불안감이 클 수밖에 없다6).
반대로 규제를 실시하는 등록청이나 수사기관의 입장에서는 최대한 엄격한 해석, 모금단체에 불리한 법 해석을 하는 경향이 나타나는데, 관리･사정 부실 등 논란 방지를 위한 선택이었을 것으로 보인다. 이는 시민사회 전반에 제도에 대한 불신, 규제 회피 경향, 또는 자기검열로 인한 표현의 냉각효과를 불러온다. 결국 제도의 실효성이 떨어지며 오히려 건전한 기부문화 조성이라는 법 목적을 반감시키는 효과를 내고 있는 것이 현실이다.
기부금품모집법 개정을 위한 공청회 (이미지 출처 : 사단법인 시민)
# 자발적 연대에 족쇄를 채운 법, 이제는 바꿔야 한다.
기부 모집을 무조건적으로 방종(放縱)하도록 두자는 것이 아니다. 적어도 행정의 자의적 판단에 의하여 형사처벌이라는 중대한 불이익까지 입게 될지도 모른다는 불안감을 조성하는 현재의 규제방식을 타파해야 한다. 기부자와 모집자 양측이 서로 이해하기 쉽고 믿을 수 있는 등록과 공개제도를 구성하는 것이 목표가 되어야 한다. 이를 위해서는 대대적인 법률의 개편이 필요하다.
시민사회에서는 오랜 기간 법률의 전면 폐지를 요구해왔지만 받아들여지지 않다가, 결국 ‘기부문화 활성화’라는 이념을 반영한 개정이 최근에 이루어졌다. 그 이념을 반영한다면, 적어도 전면개정에 가깝게 뜯어고치는 작업이 뒤따라야 한다.
우선 모집목적, 기부금품의 종류, 단체의 특성 등 여러 변수에 의해 좌우되는 복잡한 법률의 적용범위를 정리하고, 모집자 단체별로 1회의 등록을 하는 것으로 진입 경로를 단순화함으로써 제도를 이해하기 쉽게 만들어야 한다.
모집 과정에서 기부자 보호를 위한 가이드라인을 정하고, 기부자 민원창구를 열어두되, 위반 시 형사처벌이 아닌 행정지도와 시정조치, 위반사실의 공개가 우선되도록 하여야 한다. 기부금품의 사용은 각 단체가 자율적으로 분배하여 각종 비용으로 지출할 수 있도록 열어두되, 사업과 무관한 지출은 공익법인 회계기준을 참고하여 공개하도록 할 수 있을 것이다. 공개사항에 대해서도 실질적인 선별감사를 통해 신뢰성을 부여하여 등록의 공신력을 높이는 조치가 병행되어야 실효성 논란을 해소할 수 있을 것이다.
등록제도와 공시제도 신뢰성 확보에 집중함으로써 사인 간의 평가와 조정이 가능하도록 하는 것이 본질적으로 민간의 자발적 행위인 기부의 특성과 조화를 이루며, 국가의 사법권 행사와 행정 효율의 측면에도 더욱 부합한다.
시민은 이미 100년을 앞서 있다. 이제, 자유로운 연대와 지지의 장 '기부'를 시민의 손에 돌려줄 때다.
1) 최근 법명이 「기부금품의 모집･사용 및 기부문화 활성화에 관한 법률」로 개정되었다.
2) 내각제 하에서 법률 아래의 최상위 명령을 말한다.
3) 이희숙, “개정 기부금품법의 내용과 발전방향”, 공익활동과 법 현황과 지향점 국회토론회 자료집, 한국외국어대학교 법학연구소 공익활동법센터 (2024). 2~3쪽.
4) 위영, “4. 통감부의 교육 정책”, 《우리역사넷》, https://contents.history.go.kr/front/km/view.do?levelId=km_002_0050_0040 (검색일: 2025.5.25.).
5) 국사편찬위원회, “일제의 무단통치”, 《우리역사넷》, https://contents.history.go.kr/front/kc/main.do (검색일: 2025.5.25.).
6) 정민석 외, 「공익활동 활성화를 위한 기부금품 모집 및 사용에 관한 법률 개정 방향 연구」(재단법인 인권재단 사람, 2023), 43~44쪽.
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# 광장에서 피어난 자발적 기부 - 기부는 표현이고, 참여다!
2024년 12월 3일 대통령의 비상계엄이라는 너무도 갑작스럽고 비현실적인 상황 속에서도 많은 시민들이 광장으로 나왔다. 추운 날씨에 집회에 참여한 사람들을 위해 간식과 보온장구를 나누거나, 어린이를 동반한 가족을 위해 이동 쉼터를 제공하려는 여러 주체들의 자발적인 노력이 있었다. 시민들이 집회에 참여하고 직접 연단에 올라 목소리를 낼 수 있도록 장소와 프로그램, 시설을 마련하여 독특한 ‘응원봉 문화’가 생겨나는 장이 마련되기도 했다.
그 뜻에 동참하는 사람들은 집회에 참여하거나, 직접 힘을 보태지는 못하더라도 기부를 통해서 자신의 뜻을 전한다. 기부는 시민 개인의 정체성을 형성･표현하고, 사회 구성원으로서의 연대와 소속감을 확인하며, 넓게는 자아를 달성하는 중요한 수단이다. 이는 계층과 정파를 가리지 않는다.
그렇다면 반대로 기부를 통제해야 한다는 발상은, 근본적으로 기부행위를 통해 실현되는 표현의 내용이 마음에 들지 않으니 통제하겠다는 생각, 내지는 그러한 표현을 매개하는 행위자(기부금 모집자)를 공격하거나 억압하고 싶다는 반민주적 욕망에서 비롯된다고도 할 수 있겠다.
12.3 계엄령 이후 응원봉을 들고 광장에 모인 시민들 (이미지 출처: 내란청산·사회대개혁 비상행동)
# 기부를 막는 법, 그 시작은 일제 통치였다.
법률은 국가 권력의 행사 근거다. 따라서 법에 의해 기부 모집에 대한 제재를 가할 수 있다는 것, 특히 국가가 정하는 기준에 근거해 기부 모집을 원천적으로 차단할 수 있다는 것은 국가가 (또는 통치 권력에 순응하는 누군가가) 필요에 따라 기부를 통한 시민의 표현행위를 제한하거나 탄압할 길이 열려 있다는 말이 된다.
한국에 그런 법이 있다. 바로 「기부금품의 모집 및 사용에 관한 법률」(이하 ‘기부금품법’)이다1). 그 기원은 1909년 2월 27일, 일본 통감부(대한제국의 식민통치를 준비하던 기구)가 이완용 내각 총리대신 명의로 공포한 각령(閣令)2) 「기부금품모집취체규칙」에 있다3). 「취체규칙」은 당시 국권회복운동의 근간이었던 민간 사립학교의 기부금 재원을 차단하는 것을 주요 목적으로 하였고4), 이는 식민지 조선 헌병경찰의 정치사찰 업무 중 하나였다5). 규칙위반은 모두 형사처벌 대상이었다(제7조). 일본제국과 친일 관료집단의 통치 도구로서 민간의 결사를 감시하고 탄압하는 수단이었던 만큼, 위반 시 모두 형사처벌하는 강력한 제재를 둔 것으로 생각된다.
# 변치 않은 시각, 100년이 지나도 변하지 않는 통제의 논리
이후 기부금품법은 「기부통제법」, 「기부금품모집금지법」, 「기부금품모집규제법」 시기를 거치며 기부모집을 원칙적으로 금지하고 매우 예외적으로만 허용하다가, 약 100년 만인 2006년경 등록제로 바뀌어 현재에 이르렀지만 기본적인 법률의 구조는 그대로 유지하고 있다.
기부금품의 모집을 사전에 등록(과거에는 허가 취득)하고 모집과 사용계획에 따랐는지를 등록청에 보고하는 것을 체계의 골자로 한다. 만일 미등록, 모집목적 외 사용, 모집비용 충당비율 위반 등 의무위반 사항이 있다면 일체 형사처벌 대상임은 현재도 동일하다. 오히려 벌금형만 규정되어 있던 대한제국의 「취체규칙」에 비하여, 대부분의 주요 의무사항 위반이 3년 이하의 징역형까지 예정하고 있어 처벌의 강도도 높다.
기부금품 모집등록 절차 안내 (이미지 출처: 행정안전부)
# 규제의 역효과, 시민을 위한 법이 시민을 겨눈다.
기부금품법은 무분별한 모집과 부적정 사용을 방지하여 성숙한 기부환경을 조성한다는 데 법률의 목적을 둔다고 설명한다. 그러나 강압적이거나 사기적인 모금행위는 다른 형법상의 범죄로 충분히 규율할 수 있는데, 등록과 같은 행정의무 위반을 사유로 처벌규정을 추가한다고 하여 더 건전한 모금이 가능해진다는 설명은 납득이 어렵다. 정작 기부금품법은 등록을 한 모집에 대해서만 관리･감독을 예정하고 있어 미등록 상태의 모집자에게 행정지도를 할 권한조차 없다.
실제 현장에서 기부금품법은 정치적 목적, 단순한 반감이나 사적 목적 등에 의해서 단체를 공격하는 수단으로 흔히 쓰인다. 강압적･사기적 행위가 결과적으로는 발견되지 않더라도, 단체의 명성이나 염결성(廉潔性)에 흠집을 내고 등록청의 검사나 수사 대응에 많은 시간과 자원을 소모할 수밖에 없게 되기 때문이다.
게다가 법률의 각종 정의 규정이 모호하고 복잡하여, 법률의 적용범위에 관한 판단이 사실상 단체실무자, 등록청 관계자, 수사기관 조사자 등 행위자의 주관과 해석에 맡겨져 있다. 만일 법 위반이라 판단될 경우 단체의 평판에 악영향을 미치고 시정 기회 없이 수사･처벌 및 공익법인(구 지정기부금단체) 지정 취소의 불이익까지 받을 수 있으므로, 시민 입장에서는 불안감이 클 수밖에 없다6).
반대로 규제를 실시하는 등록청이나 수사기관의 입장에서는 최대한 엄격한 해석, 모금단체에 불리한 법 해석을 하는 경향이 나타나는데, 관리･사정 부실 등 논란 방지를 위한 선택이었을 것으로 보인다. 이는 시민사회 전반에 제도에 대한 불신, 규제 회피 경향, 또는 자기검열로 인한 표현의 냉각효과를 불러온다. 결국 제도의 실효성이 떨어지며 오히려 건전한 기부문화 조성이라는 법 목적을 반감시키는 효과를 내고 있는 것이 현실이다.
기부금품모집법 개정을 위한 공청회 (이미지 출처 : 사단법인 시민)
# 자발적 연대에 족쇄를 채운 법, 이제는 바꿔야 한다.
기부 모집을 무조건적으로 방종(放縱)하도록 두자는 것이 아니다. 적어도 행정의 자의적 판단에 의하여 형사처벌이라는 중대한 불이익까지 입게 될지도 모른다는 불안감을 조성하는 현재의 규제방식을 타파해야 한다. 기부자와 모집자 양측이 서로 이해하기 쉽고 믿을 수 있는 등록과 공개제도를 구성하는 것이 목표가 되어야 한다. 이를 위해서는 대대적인 법률의 개편이 필요하다.
시민사회에서는 오랜 기간 법률의 전면 폐지를 요구해왔지만 받아들여지지 않다가, 결국 ‘기부문화 활성화’라는 이념을 반영한 개정이 최근에 이루어졌다. 그 이념을 반영한다면, 적어도 전면개정에 가깝게 뜯어고치는 작업이 뒤따라야 한다.
우선 모집목적, 기부금품의 종류, 단체의 특성 등 여러 변수에 의해 좌우되는 복잡한 법률의 적용범위를 정리하고, 모집자 단체별로 1회의 등록을 하는 것으로 진입 경로를 단순화함으로써 제도를 이해하기 쉽게 만들어야 한다.
모집 과정에서 기부자 보호를 위한 가이드라인을 정하고, 기부자 민원창구를 열어두되, 위반 시 형사처벌이 아닌 행정지도와 시정조치, 위반사실의 공개가 우선되도록 하여야 한다. 기부금품의 사용은 각 단체가 자율적으로 분배하여 각종 비용으로 지출할 수 있도록 열어두되, 사업과 무관한 지출은 공익법인 회계기준을 참고하여 공개하도록 할 수 있을 것이다. 공개사항에 대해서도 실질적인 선별감사를 통해 신뢰성을 부여하여 등록의 공신력을 높이는 조치가 병행되어야 실효성 논란을 해소할 수 있을 것이다.
등록제도와 공시제도 신뢰성 확보에 집중함으로써 사인 간의 평가와 조정이 가능하도록 하는 것이 본질적으로 민간의 자발적 행위인 기부의 특성과 조화를 이루며, 국가의 사법권 행사와 행정 효율의 측면에도 더욱 부합한다.
시민은 이미 100년을 앞서 있다. 이제, 자유로운 연대와 지지의 장 '기부'를 시민의 손에 돌려줄 때다.
1) 최근 법명이 「기부금품의 모집･사용 및 기부문화 활성화에 관한 법률」로 개정되었다.
2) 내각제 하에서 법률 아래의 최상위 명령을 말한다.
3) 이희숙, “개정 기부금품법의 내용과 발전방향”, 공익활동과 법 현황과 지향점 국회토론회 자료집, 한국외국어대학교 법학연구소 공익활동법센터 (2024). 2~3쪽.
4) 위영, “4. 통감부의 교육 정책”, 《우리역사넷》, https://contents.history.go.kr/front/km/view.do?levelId=km_002_0050_0040 (검색일: 2025.5.25.).
5) 국사편찬위원회, “일제의 무단통치”, 《우리역사넷》, https://contents.history.go.kr/front/kc/main.do (검색일: 2025.5.25.).
6) 정민석 외, 「공익활동 활성화를 위한 기부금품 모집 및 사용에 관한 법률 개정 방향 연구」(재단법인 인권재단 사람, 2023), 43~44쪽.
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